Actualité et Droit International - Laurence Burgorgue-Larsen - Le « réalisme » diplomatique dans les relations extérieures de l'Union européenne : le cas du Timor oriental

Résumé : Le Timor oriental a longtemps souffert de l'ignorance. Pendant plus de vingt-cinq ans, les Nations Unies et ses Etats membres ont délaissé cette île minuscule située aux confins de l'archipel indonésien à son triste sort, celui d’une invasion et d’une annexion forcées. Si, devant l’insoutenable les Nations Unies ont fini par réagir, l’analyse des rapports entre le Timor oriental et l’Europe est marquée par une dialectique révélatrice de la complexité des relations internationales et de l’ambivalence des intérêts à défendre.

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Le Timor oriental a longtemps souffert de l'ignorance[1]. Pendant plus de vingt-cinq ans, les Nations Unies et ses Etats membres ont délaissé cette île minuscule située aux confins de l'archipel indonésien à son triste sort, celui d’une invasion et d’une annexion forcées[2]. Les intérêts politiques, économiques et géostratégiques des membres les plus puissants de l’Organisation universelle, au premier chef les Etats-Unis[3] entraient en contradiction directe avec le droit du peuple timorais à disposer de lui-même[4].

Si pendant longtemps l'attention des instances internationales s'est avant tout centré sur la question de la licéité de l'action indonésienne et sur la question subséquente de savoir s'il fallait ou non reconnaître l'incorporation du Timor oriental à l'Indonésie[5], le débat a fini par prendre en considération, non plus seulement l'action illégale à l'origine du conflit, mais également les implications humaines pour la population timoraise dont il a fini enfin d’être affirmé, donc reconnu, que les droits fondamentaux avaient été systématiquement bafoués. Dans le cadre de cette deuxième phase, qui a correspondu avec l’ouverture de l’île en 1989, l’action de la Communauté européenne, par l’intermédiaire du Parlement européen, a été significative. Or, comme si la tragédie timoraise était sans fin, l’île connut à nouveau des soubresauts dramatiques au début du mois de septembre 1999 mais qui, fait majeur et inédit dans l’histoire de l’île, allaient entraîner cette fois-ci une réaction et un engagement énergiques des Nations Unies. Alors que celles-ci avaient mené des négociations longues et difficiles pour aboutir à l’accord du 5 mai 1999 qui réglementait notamment les modalités de la mise en œuvre de la consultation populaire[6], la diplomatie allait s’effondrer devant la force. On sait qu’une fois diffusés les résultats en faveur de l’indépendance[7], les incendies, pillages et massacres ont débuté, perpétrés par les « milices » anti-indépendantistes, manipulées par le Gouvernement de Djakarta, faisant entre 1 000 et 1 200 morts en deux semaines et entraînant des déplacements massifs de populations[8]. Tant les rapports de l’ONU que les déclarations des organisations non gouvernementales (Human Rights Watch et Amnesty international plus particulièrement[9]), ont mis en lumière ce lien « quasiment organique » entre les miliciens et l’armée indonésienne[10]. Le Rapport de la Mission du Conseil de sécurité à Jakarta et à Dili[11], ainsi que son annexe, préparé par la MINUTO[12] ; celui du Secrétaire général présenté au Conseil de sécurité[13] ; la résolution de la Commission des droits de l’homme[14] ; le rapport du Haut commissaire aux droits de l’homme sur la situation des droits de l’homme au Timor oriental[15], sont autant documents qui ne laissent à aucun moment place au doute. Il suffira de citer un seul passage particulièrement éloquent du rapport de la Mission du Conseil de sécurité :

« Ces destructions n’ont pas été opérées par des populations civiles frustrées et angoissées. C’est le mythe que les autorités indonésiennes s’efforcent de diffuser. L’existence de liens directs entre les miliciens et les militaires ne fait plus l’ombre d’un doute et a été étayée par la MINUTO au cours des quatre derniers mois. Mais l’ampleur et le caractère systématique de la destruction du Timor oriental intervenue au cours de la semaine écoulée ont révélé un nouveau degré de participation de l’armée à l’exécution de ce qui était jusque-là une opération plutôt déguisée. »

Devant l’insoutenable, les Nations Unies ont fini par réagir. Alors que la MINUTO avait été créée sans qu’il soit fait mention d’une base juridique particulière dans la résolution 1246 du 11 juin 1999, le Conseil de sécurité, constatant que la situation au Timor constituait une menace pour la paix et la sécurité internationales, autorisait la création, sur la base du Chapitre VII, d’une « force multinationale placée sous une structure de commandement unifiée »[16] (INTERFET), afin 1) de rétablir la paix et la sécurité au Timor, 2) de protéger et appuyer la MINUTO dans l’exécution de ses tâches et, dans la limite des capacités de la force, 3) de faciliter les opérations d’aide humanitaire. Le 25 octobre 1999, toujours sur la base du chapitre VII, le Conseil de sécurité adoptait à l’unanimité la résolution 1272 ‑ conformément aux propositions du Secrétaire général ‑ afin de créer une Administration transitoire des Nations Unies au Timor Oriental (ATNUTO), au mandat particulièrement large[17]. Il lui est en effet confié la responsabilité générale de l’administration du Timor oriental et elle est habilitée, pour ce faire, à exercer l’ensemble des pouvoirs législatif et exécutif, y compris l’administration de la justice[18]. Les conditions favorables étaient réunies pour une accélération étonnante de l’histoire timoraise. Après l’élection d’une Assemblée constituante le 30 août 2001[19] et l’approbation subséquente de la nouvelle constitution le 22 mars 2002, c’est l’élection présidentielle qui, le 14 avril de la même année, voyait le triomphe de Xanana Gusmão, le résistant de la première heure[20]. Le 20 mai 2002, l’indépendance officielle de Timor Est était proclamée. L’Organisation universelle pouvait alors accueillir en son sein, le 27 septembre, un 191e Etat indépendant : la « République démocratique de Timor-Leste ».

Dans le cadre du déroulement des événements qui ont abouti à l’indépendance de la jeune République, on ne peut guère s’étonner de la prégnance onusienne. Alors que la création de l’Union européenne et, par voie de conséquence, celle du deuxième pilier date de 1992, l’état embryonnaire de la Politique européenne et de sécurité commune n’a bien évidemment pas permis à l’Europe des Quinze d’apparaître comme un acteur de poids militaire dans le conflit timorais. Le temps de l’action d’envergure relève toujours de l’Organisation des Nations Unies. La force tribunitienne, longtemps incarnée par l’hémicycle de Strasbourg, n’a pas été complétée par une force opérationnelle, même si on va voir que l’action de l’Union européenne n’a pas été négligeable.

En effet, l’analyse des rapports entre le Timor oriental et l’Europe est marquée par une dialectique révélatrice de la complexité des relations internationales et de l’ambivalence des intérêts à défendre. D’un côté, l’Union européenne s’engage et prend la parole en faveur du respect des droits de l’homme au Timor oriental, apparaissant comme une puissance tribunitienne de premier ordre (I). D’un autre côté, l’Union se fixe également comme mission de maintenir, de renforcer, mieux, de pérenniser le processus de démocratisation du géant indonésien. Elle renforce du même coup son poids politique et économique en Asie, ce qui passe par une coopération active avec l’Indonésie, afin de devenir un acteur politique de premier rang dans la région (II).

Si l’Union européenne, dès sa création, s’est engagée très clairement dans la défense des droits du peuple timorais (B), elle n’a fait, en réalité que confirmer « l’engagement européen » tant du Parlement européen, que des institutions de la « Grande Europe » (A).

Les circonstances de l'invasion correspondent à une période où le Portugal, ancienne puissance coloniale, n'a pas su assumer son rôle historique dévolu par les textes internationaux de « puissance administrante » ; ce faisant, l'ancien colonisateur n'a pas été en mesure d'organiser le droit des Timorais à disposer d'eux-mêmes[21]. Répondre à l'interrogation de savoir pourquoi l'Indonésie le 7 décembre 1975 a brutalement décidé d'envahir le Timor, est complexe. En effet, les mobiles qui expliquent l'attitude indonésienne sont variés, relevant à la fois de considérations politiques, économiques et juridiques[22]. Bien que les organisations européennes se soient manifestées tardivement contre l'agression indonésienne de 1975, elles l’ont néanmoins réprouvé très énergiquement, en des termes non équivoques du point de vue du droit international. Le "réveil" des instances européennes est daté historiquement : il coïncide avec l'« ouverture » du territoire décrété en 1989 par le Gouvernement indonésien. Le flux des informations en provenance de l'intérieur de Timor s'est considérablement accru à partir de cette date. Cette situation nouvelle a d'ailleurs culminé avec le massacre du 12 novembre 1991, le « massacre de Santa Cruz », très fortement médiatisé[23].

Le Parlement européen réagissait énergiquement aux exactions indonésiennes au Timor oriental dans une résolution du 15 décembre 1988. Il inaugurait ce faisant une démarche continue puisque l'institution parlementaire européenne allait adopter en tout quinze résolutions sur la question[24]. La Résolution sur la situation au Timor oriental et le vingtième anniversaire de l'invasion de l'Indonésie du 15 décembre 1995 était particulièrement exemplaire. Il y était affirmé :

« considérant que les autorités indonésiennes ont, pour asseoir leur pouvoir, procédé à un vrai génocide qui a entraîné la mort d'au moins un tiers de la population de ce territoire et que quatre ans après le massacre de Santa-Cruz à Dili, c'est le même climat d'arbitraire et de violence qui continue à régner à Timor. »[25]

La « Grande Europe » faisait également entendre sa voix par l'intermédiaire de l'Assemblée parlementaire[26] et du Comité des ministres du Conseil de l'Europe[27]. Tandis que les Ministres siégeant au sein du Comité des Ministres ont pu réaffirmer « leur appui à un règlement équitable, global et internationalement acceptable de la question, dans le respect des principes de la Charte des Nations Unies » (Déclaration du 26 novembre 1991), l'Assemblée parlementaire de son côté qualifiait expressément d'illicites les agissements indonésiens. Le point n° 1 de la résolution 966 (1991) relative au Timor Oriental est à cet égard explicite : « Le territoire du Timor Oriental a été annexé le 17 juillet 1976 par l'Indonésie au mépris des normes de droit international et des droits et devoirs du Portugal, puissance administrante » Et de poursuivre « l'acte d'annexion s'est accompagné de violations des droits de l'homme et d'une politique d'assimilation forcée. »

Plus de vingt-cinq ans après l’invasion du 7 décembre 1975, le Timor oriental allait vivre à nouveau des événements particulièrement tragiques en septembre 1999. Et pourtant. Des efforts importants avaient été déployés par les Nations Unies pour parvenir à une solution pacifique et démocratique au conflit, efforts que l’Union avait soutenus de façon inconditionnelle. Le Conseil de l’Union adoptait en effet, sur la base du feu article J § 2 du Traité sur l’Union, une position commune le 25 juin 1996 enjoignant au Gouvernement indonésien de poursuivre les négociations sous l'égide des Nations Unies afin que soit trouvée une « solution internationale acceptable » qui respecterait « les intérêts et les aspirations légitimes du peuple timorais » et que soit également assuré le « respect des droits de l'homme sur le territoire de Timor »[28].

L’engagement de l’Union s’est décliné en deux modalités qui sont en réalité le reflet chronologique des événements. Avant le début des exactions des « milices » pro-indonésiennes, son action était logiquement axée sur l’assistance électorale (1), tandis que la dénonciation des violations des droits de l’homme fut par la suite l’axe majeur de la rhétorique européenne (2).

Les actions de l’Union en faveur du processus de démocratisation ont pris la forme d’un soutien logistique et financier des processus électoraux, tant indonésiens que timorais, ce qui n’est pas sans étonner dans la mesure où, très tôt, l’Union s’est érigée en garant du bon déroulement des procédures électorales[29].

Sur la base des conclusions du Conseil du 21 février 1999[30], les élections législatives indonésiennes du 7 juin 1999 étaient notamment suivies par 135 observateurs envoyés par l’Union européenne. C’est par une Déclaration du 9 juin que l’Union prenait acte du déroulement relativement satisfaisant de ces élections, tandis que le Conseil faisait un état des lieux de l’évolution de la situation indonésienne dans les conclusions du 15 novembre de la même année[31]. C’est un acte du IIe pilier qui a caractérisé l’action de l’Union en faveur de la démocratisation du Timor oriental. La position commune 1999/479/PESC a en effet eu pour objectif de soutenir la consultation timoraise d’auto-détermination et d’envoyer à nouveau à cette fin des observateurs de l’Union[32]. Elle récidivait au moment de l’organisation de l’élection de l’Assemblée constituante le 30 août 2001 en envoyant une mission d’observation d’une trentaine de personnes encadrées par le député européen Wolfang Kreissl-Doerfler et en débloquant des fonds à hauteur d’un million d’euros pour assurer la pleine participation de la population locale au scrutin et pour soutenir des actions d’éducation des électeurs[33]. Elle saluait d’ailleurs le déroulement heureux de cette opération électorale sensible, en se félicitant de « ce moment historique pour le peuple est-timorais qui vient de prendre part aux premières élections démocratiques de son histoire […] [et de féliciter] le peuple du Timor oriental et ses leaders qui se sont engagés dans un long processus vers l’indépendance aujourd’hui récompensé »[34].

De telles opérations, bien qu’importantes, font apparaître l’Union comme une force de soutien de l’Organisation universelle sous l’égide de laquelle les accords du 5 mai 1999 ont été conclus. On sait en effet qu’il est revenu au principal à la MINUTO, la Mission des Nations Unies au Timor Oriental[35], d’organiser et de mener à bien la consultation populaire visant à déterminer si les Timorais acceptaient l’autonomie spéciale organisée par les accords. Cette position de soutien, tant logistique que financier ‑ l’Union a participé au financement de la MINUTO[36] ‑ n’est absolument pas contestée par les institutions communautaires. Bien au contraire, elles entendent autant que possible appuyer les efforts de l’Organisation universelle, au premier chef ceux du Conseil de sécurité, dans une de ses tâches existentielles : le maintien et le rétablissement de la paix[37].

Les exactions perpétrées au Timor oriental furent vigoureusement dénoncées par l’Union européenne. Cette dénonciation prit une double tournure. L’une autonome, à travers des résolutions du Parlement européen ou encore de nombreuses « Déclarations de la Présidence au nom de l’Union européenne ». L’autre, médiatisée, en faisant entendre sa voix à travers les instances et les mécanismes onusiens.

Le Parlement européen n’hésitait pas à fustiger les exactions indonésiennes de 1999 en adoptant dès le 6 mai une résolution dénuée d’ambiguïté politique :

« Condamnant une nouvelle fois les massacres perpétrés par les groupes paramilitaires pro-indonésiens, le Parlement européen demande aux autorités indonésiennes d'interrompre immédiatement l'appui militaire et logistique qu'elles fournissent à ces groupes.

[…] Il demande au président Habibie de prendre des mesures pour concrétiser ses promesses antérieures en ce qui concerne le respect des droits de l’homme »[38].

Dans le même temps, l’assemblée de Strasbourg confirmait son soutien aux principes démocratiques en attribuant le « prix Sakharov » sur la liberté de pensée à « Xanana » Gusmao, alors Président du Conseil National de la Résistance Timoraise[39], dont on sait qu’il allait devenir le premier Président de la jeune République démocratique de Timor-Leste.

Pour sa part, la Présidence de l’Union condamnait sans ambages les événements ultérieurs, préoccupants pour la stabilité et la démocratisation de l’île. Et de « condamner avec la plus grande fermeté l’agression commise à l’encontre d’une équipe du HCR le 6 septembre 2000 »[40] ; de rappeler que l’Union « reste profondément préoccupée par le climat de violence et d’insécurité qui règne actuellement à Timor-Ouest et ses effets négatifs sur Timor-Est »[41] ; de montrer que « l’Union est profondément déçue par les jugements prononcés récemment à l’encontre des six personnes impliquées dans le meurtre de trois membres du personnel international du HCR »[42], surtout d’exprimer des doutes les plus sérieux sur l’impartialité du Tribunal spécial indonésien qui, depuis le 12 mars 2002, juge plusieurs responsables militaires, miliciens et civils indonésiens accusés des exactions commises en 1999[43].

L’Union européenne a su tout aussi habilement utiliser les mécanismes onusiens. Elle profita tout d’abord du canal du Conseil de sécurité pour faire entendre sa voix au sein des Nations Unies. Par l’intermédiaire du Représentant permanent de la France au Conseil de sécurité, l’Union s’exprimait pour « saluer les efforts réalisés par la MINUTO » dans le cadre de la préservation de l’ordre public, de la reconstruction de l’île, de la mise en place de l’administration est-timoraise et dans le processus de transition politique[44]. Ensuite, elle prit l’initiative de l’élaboration d’une résolution de consensus (Rés. 1999/S-4-1) de la présidence de la Commission des droits de l’homme[45], qui consacra une session extraordinaire au Timor oriental[46].

Que de « droit mou » serait-on tenté de clamer. En réalité, l’action de l’Union a pris également les chemins de la hard law immédiatement après les exactions commises en septembre 1999. Le Conseil de l’Union adoptait en effet le 16 septembre 1999, sur la base de l’article 15 du traité sur l’Union européenne, une position commune pour instaurer contre l’Indonésie un embargo sur les armes, les munitions et les équipements militaires ainsi que sur tout matériel susceptible d’être utilisé à des fins de répression interne ou de terrorisme et pour suspendre la coopération militaire avec ce pays[47]. Au regard de l’enchevêtrement des sphères intergouvernemental (pilier PESC) et communautaire (Ier pilier), cette position commune a très vite été suivie d’un règlement communautaire adopté sur la base de l’article 301 du traité CE[48] et visant à mettre en œuvre, dans le champ communautaire, cet embargo[49]. Cette disposition, comme d’ailleurs l’article 60 du T.CE, peut être utilisée soit pour mettre en oeuvre de façon spécifique l'exécution des sanctions décidées expressis verbis par le Conseil de sécurité[50], soit, plus largement, pour mettre en œuvre les décisions propres du Conseil de l’Union dans le cadre PESC et qui font référence à ce que l'on appelle les « mesures décentralisées » adoptées à l'encontre d'Etats tiers (ex. contre le Myanmar, le Nigeria, la Serbie, le Monténégro, ...). Le règlement n°2158/1999 s’inscrit dans ce dernier cas de figure qui met en relief l’autonomie de la « diplomatie » de la Communauté, qui est la continuité de celle de l’Union[51].

L’Union, puissance tribunitienne au service des droits du peuple timorais ; on en attendait pas moins d’un système qui pose le respect des droits de l’homme comme étant la « base » de l’Union (article 6 § 1 TUE), qui a élaboré un texte qui se veut être le document de référence de l’Europe de demain, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et qui en toute logique a érigé la conditionnalité démocratique en guide de sa politique économique extérieure. Or, l’Union européenne ne veut pas apparaître uniquement comme une tribune de défense des droits de l’homme. Elle veut plus. Elle veut réussir à se transformer en véritable acteur politique. Le professeur Louis Balmond le mentionnait très clairement dès 1997 dans un article consacré aux relations Union européenne-Asean[52]. Or, le vecteur économique est évidemment central dans cette démarche. On pourrait ici reprendre la désormais célèbre formule de Guy Braibant pour rappeler que l’Europe, avant d’avoir été un « fonds commun de valeurs », a été un « fonds commun de placement ». Devenir un acteur politique de poids implique qu’il faille intensifier le partenariat commercial avec l’Asie et, plus spécifiquement, avec l’Indonésie.

Aujourd’hui, l’organisation universelle ‑ Conseil de sécurité et Secrétariat général confondus ‑ font clairement primer la normalisation des relations avec l’Indonésie, au nom du principe de réalisme, sur les exigences inhérentes à la justice internationale[53]. La rhétorique onusienne est simple. Il convient de laisser l’Indonésie poursuivre les auteurs des crimes commis en septembre 1999 et d’abandonner toute idée de répression internationale ; il faut la soutenir dans son processus de démocratisation et axer le soutien économique, financier et humain sur la reconstruction du Timor oriental, notamment sur la mise en place d’un système judiciaire efficace[54].

L’Union fait en quelque sorte de même, sauf qu’elle en profite pour tenter d’asseoir sa singularité politique. Rompre les liens avec l’Indonésie serait évidemment dommageable quand on connaît son rôle géostratégique clé dans la région. Partant, l’Union considère qu’elle ne peut pas ignorer l’Indonésie (A). Du coup, pour reprendre la formule de la Commission européenne, le « moment est venu pour l’Union européenne de se positionner en partenaire sérieux de l’Indonésie »[55], afin qu’à terme l’Indonésie ne l’ignore plus (B).

La communication de la Commission relative au « Développement de relations plus étroites entre l’Indonésie et l’Union européenne » du 2 février 2000 l’affirme clairement : l’Indonésie est « un acteur-clé dans la région Asie-Pacifique ». Quatrième pays le plus peuplé au monde, avec une population estimée à 210 millions d’habitants, son rôle historique dans le cadre du mouvement des non-alignés ne peut être sous-estimé, comme son action décisive au sein de l’ANASE, l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est. Il en va de même pour ses relations privilégiées avec des pays comme le Japon, la Chine ou encore l’Australie. Autant d’éléments géostratégiques qui poussent l’exécutif communautaire à déployer une nouvelle stratégie de coopération avec l’Indonésie et à intensifier des relations économiques et commerciales avec ce territoire composé de 1 756 îles, s’étendant sur un dixième de l’équateur.

S’arrêter à un tel constat pourrait fausser l’analyse. Contrairement à la politique américaine déployée dans la région, l’Union n’érige pas le cynisme en politique juridique extérieure, mais plutôt le réalisme. En effet, pendant longtemps les relations institutionnelles entre la Communauté européenne et l’ANASE ont été perturbées par le développement de la diplomatie européenne des droits de l’homme[56]. Portugal et Parlement européen ont régulièrement dénoncés les exactions au Timor oriental, tandis que l’ancienne colonie a longtemps bloqué par son veto le renouvellement de l’accord de coopération commerciale CE-ANASE du 7 mars 1980[57]. Or, la nouvelle donne issue tant de l’évolution politique interne de l’Indonésie que de la présence de l’ATNUTO au Timor oriental, pousse l’Union à reconsidérer sa position. Le géant indonésien connaît des soubresauts politiques importants depuis deux ans. Les tensions ethniques, religieuses et territoriales sont conséquentes. Or, aux yeux de l’Union européenne, la déstabilisation de l’Indonésie serait particulièrement préjudiciable pour la stabilité de la région. Elle a donc pris le parti de soutenir l’intégrité territoriale de ce pays[58], mais ‑ et c’est ici que réside la spécificité de l’Union ‑ tout en soutenant concomitamment le processus de démocratisation et en exigeant des autorités indonésiennes le respect des droits de l’homme[59]. La communication de la Commission du 2 février 2000, si elle préfigure de futurs accords commerciaux avec l’Indonésie, préfigure également sans doute possible un régime sans failles de « conditionnalité démocratique », mis en exergue encore récemment dans le cadre de la conclusion des accords de partenariat Cotonou[60]. Et la Commission d’affirmer :

« L’Union européenne doit revoir et renforcer ses relations avec l’Indonésie. Cela devrait se faire suivant une approche pas-à-pas prenant en compte les progrès accomplis par le gouvernement indonésien dans le règlement pacifiques des conflits intérieurs, la réforme de l’économie et le renforcement des institutions démocratiques du pays ».

Le professeur Sicilianos a magistralement démontré dans son ouvrage ‑ L’ONU et la démocratisation de l’Etat[61] ‑ la révolution copernicienne vécue par l’organisation universelle qui s’est écartée à partir de 1993, date de la Conférence de Vienne, la Conférence mondiale sur les droits de l’homme, de sa neutralité légendaire à l’égard des régimes politiques des Etats. Or, il est patent que l’Union s’inscrit dans ce vaste mouvement en mettant en œuvre des actions incitatives de soutien aux processus de démocratisation des Etats. Ainsi, l’Union intègre la question du Timor oriental dans le contexte plus vaste de la stabilité et de la démocratisation indonésienne en plaidant pour « l’établissement d’un partenariat pacifique et consensuel »[62] entre les deux Etats.

L’Union veut manifestement s’ériger en acteur politique de premier plan dans la région en soutenant tout à la fois les droits du peuple timorais et en encourageant l’Indonésie sur la voie de la démocratisation politique et le développement économique. Cette stratégie n’est certainement pas désintéressée. Il y va évidemment, pour reprendre la terminologie de la Commission, du « renforcement de l’image de l’Union en Indonésie ».

Le constat établi par la Commission dans sa communication du 2 février 2000 est sans appel :

« L’Indonésie ne perçoit pas l’Union européenne comme un partenariat tellement important et ne lui prête qu’une attention limitée par rapport aux Etats-Unis ou au Japon. Elle considère l’Union européenne essentiellement comme un bloc commercial et n’a guère conscience de sa nature supranationale ».

Partant, l’optique de la Commission pousse à développer la voie du bilatéralisme entre l’Union et l’Indonésie, à la demande d’ailleurs de cette dernière[63]. Ainsi, à la coopération interinstitutionnelle économique (Accord de coopération commerciale du 7 mars 1980 entre la Communauté et l’ANASE), et au dialogue interinstitutionnel politique (réunions ministérielles UE-ANASE), l’aiguillon communautaire propose d’ajouter la coopération bilatérale économique avec l’Indonésie. Et de considérer que « [l]’avantage pour l’Union européenne de s’engager dans un dialogue approfondi avec un gouvernement indonésien décidé à promouvoir des réformes est évident. Un tel dialogue pourrait même donner une impulsion au dialogue UE-ANASE ».

Le là est donné. Le principe de réalité apparaît ici dans toute son ampleur dans les relations extérieures de l’Union. Soutenir les Timorais et le processus de démocratisation en Indonésie est aussi, bien sûr, une façon pour l’Union d’apparaître en Asie comme un partenaire de poids. C’est ici toute l’ambivalence de la diplomatie européenne. Soutenir une « cause noble », tout en développant ses propres intérêts, à la fois politiques et économiques. Il conviendra d’observer de près les relations extérieures de l’Union avec l’Indonésie pour examiner si elle ne sacrifie pas, sur l’autel de son poids politique dans la région, la « cause » dont elle a décidé d’être un des plus importants représentants, celle de la protection des droits de l’homme.

[1] Il a toutefois existé des individus pour s'émouvoir du sort du peuple timorais. Certains chercheurs ont pris la plume en écrivant sur l'histoire du Timor Est, afin de tenter de faire sortir de l'anonymat ce conflit. C'est le cas, en langue française, de Gabriel DEFERT, qui a écrit l'excellent ouvrage Timor Est, le génocide oublié. Droit d'un peuple et raisons d'Etats, Paris, L'Harmattan, 1992, 323 p. On y trouvera une bibliographie particulièrement riche en Documents officiels, ouvrages et périodiques de toutes disciplines et de tous horizons. On pourra également consulter, en Anglais, A. GEORGE, East Timor and the Shaming of the West, United Kingdom, Tapol, 1985. L'ouvrage de H. KRIEGER a pour sa part mis l'accent sur l'attitude critiquable de Communauté internationale face au drame timorais, East Timor and the International Community, Cambridge UP, 1996.

[2] Il était question d’un « peuple disparu » pour reprendre la formule de L. BALMOND, « Le Timor oriental : un peuple au destin de minorité ? », Approches-Asie, Université de Nice-Sophia Antipolis et Institut du droit de la paix et du développement, 1999, Economica, pp. 13-30.

[3] Le point de vue américain à l’égard du Timor était très clair : il ne comptait pas, tandis que l’Indonésie comptait. Noam CHOMSKY rapporte des extraits éclairants des Mémoires de l’ambassadeur américain aux Nations Unies, M. Daniel Patrick MOYNIHAN qui, en 1978, deux ans après l’invasion, écrivait : « Les Etats-Unis souhaitaient que les choses se déroulent comme elles se sont déroulées et ils ont travaillé en ce sens (…). Le Département d’Etat désirait que les Nations Unies se révèlent complètement inefficaces dans les mesures qu’elles prendraient. C’était la tâche qui m’a été assignée et que j’ai accomplie avec un succès non négligeable » (in A dangerous place, Little Brown, Boston, 1978), cité par N. CHOMSKY, « L’hypocrisie de l’Occident. Timor oriental, l’horreur et l’amnésie », Le Monde diplomatique, octobre 1999.

[4] On rappellera que la Cour internationale de Justice dans son arrêt du 30 juin 1995, Affaire du Timor oriental (Portugal v. Australie) estime, à propos du principe du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes « qu’il n’y a rien à redire sur l’affirmation du Portugal selon laquelle ce principe est un droit opposable erga omnes ». Et d’ajouter qu’il constitue « un des principes essentiels du droit international » (§ 29).

[5] Les organes principaux de l'ONU, Assemblée générale et Conseil de Sécurité confondus, ont voté en vingt-quatre ans (avant les événements de septembre 1999) dix résolutions condamnant l'invasion puis l'annexion du Timor oriental par l'Indonésie. On constatera toutefois que les positions de l'organe plénier onusien ont été plus énergiques que celles de l'organe exécutif. Deux résolutions du Conseil de sécurité (résolutions 384 du 22 décembre 1975 et 389 du 22 avril 1976) et huit résolutions de l'Assemblée générale (résolutions 3485 (XXX) du 12 décembre 1975 ; 31/53 du 1er décembre 1976 ; 32/34 du 28 novembre 1977 ; 33/39 du 13 décembre 1978 ; 34/40 du 21 novembre 1979 ; 35/27 du 11 novembre 1980 ; 36/50 du 24 novembre 1981 et 37/30 du 23 novembre 1982.

[6] S/RES/1236 (1999), 7 mai 1999. Ces accords conclus entre d’une part, l’Indonésie et le Portugal (Accord général) et d’autre part, l’ONU et les Gouvernements indonésien et portugais (Accord concernant la sécurité), laissaient augurer, pour les plus optimistes, d’une issue pacifique à plus de 25 ans d’occupation indonésienne.

[7] La consultation du 30 août 1999 a lieu avec une participation de 98,5 % des électeurs. 78,5 % des votants se prononcent en faveur de l’indépendance et rejettent corrélativement l’autonomie spéciale.

[8] Sur une population totale estimée à 830 000 personnes, 700 000 ont été touchées à des degrés divers ; 250 000 ont cherché refuge au Timor occidental, la moitié indonésienne de l’île. Leur sort n’est toujours pas réglé à ce jour.

[9] A l’occasion de la 54^e Assemblée générale des Nations Unies, ces deux ONG ont prononcé le 6 octobre 1999 une déclaration faisant état de l’organisation et de la coopération entre l’armée et les milices, Déclaration à la 54e session de la Commission des questions politiques spéciales et de la décolonisation (Quatrième Commission) de l'Assemblée générale des Nations Unies, Point 96 de l'ordre du jour, Question du Timor oriental, 6 octobre 1999.

[10] B. LEVRAT, « Le droit international humanitaire au Timor oriental : entre théorie et pratique », Revue internationale de la Croix-Rouge, n° 841, 31 mars 2001, pp. 77-100.

[11] Doc. S/1999/976 du 14 septembre 1999.

[12] Rapport préparé par la MINUTO, 11 septembre 1999, Annexe au doc. S/1999/976.

[13] Doc. S/1999/1024 du 4 octobre 1999, § 3.

[14] Rés. de la Commission des droits de l'homme, Situation des droits de l'homme au Timor oriental, § 3 (d), 20 octobre 1999.

[15] Doc. E/CN.4/S-4/CRP.1 du 17 septembre 1999.

[16] S/RES/1264 (1999), 15 septembre 1999.

[17] L’Administration transitoire doit : 1) Assurer la sécurité et le maintien de l’ordre sur l’ensemble du territoire, 2) Mettre en place une administration efficace, 3) Aider à créer des services civils et sociaux, 4) Assurer la coordination et l’acheminement de l’aide humanitaire, ainsi que l’aide au relèvement et au développement, 5) Appuyer le renforcement des capacités en vue de l’autonomie, 6) Contribuer à créer les conditions d’un développement durable. Le rapport du 26 janvier 2000 démontre que la tâche est loin d’être simple après vingt-cinq ans de terreur, de misère et d’endoctrinement.

[18] Voir l’étude extrêmement fouillée de G. CAHIN, « L’action internationale au Timor oriental », AFDI, 2000 ; Pour des aperçus plus généraux, J-M SOREL, « Timor oriental : un résumé de l’histoire du droit international », RGDIP, 2000-1. La littérature anglo-saxonne est particulièrement riche sur la question. On citera notamment I. MARTIN, Self-determination in East-Timor. The United-Nations, the Ballot, and the International Intervention, Lynne Rienner Publishers, Boulder London, 2001, 171 p. (Coll. International Peace Academy Occasional Paper Series) et M.G. SMITH with M. DEE, Peacekeeping in East Timor. The Path to Independance, Lynne Rienner Publishers, Boulder London, 2003, 214 p. (Coll. International Peace Academy Occasional Paper Series).

[19] Cinquante-cinq des quatre-vingts huit sièges à pourvoir sont remportés par le Front révolutionnaire du Timor indépendant (FRETILIN) avec 57,4 % des suffrages, devant le Parti démocratique, 7 sièges (8,7 % des voix) et le Parti social-démocrate, 6 sièges (8,1 % des voix).

[20] Il remportait 82,69 % des suffrages contre 17,31 % pour son seul adversaire Francisco Xavier DO AMARAL.

[21] V. les articles rédigés peu de temps après l’invasion : Y. DAUDET, « L’affaire du Timor oriental », Annuaire des pays de l’Océan Indien, vol. II, 1975, p. 257 ; P.D. ELLIOT, « The East Timor Dispute », ICLQ, Vol. 27, 1978, pp. 238-249 ; J.‑F. GUILHAUDIS, « La question de Timor », AFDI, 1977, pp. 307-324.

[22] L. BURGORGUE-LARSEN, « Le génocide ignoré du Timor oriental », Génocide(s), sous la dir. De K. BOUSTANY et D. DORMOY, Bruxelles, Editions de Université libre de Bruxelles / Bruylant, 1999, pp. 213-250.

[23] Au cours de l'enterrement d'un jeune nationaliste Timorais tué le 28 octobre 1991 par un groupe paramilitaire indonésien, l'armée indonésienne tira sur la foule ‑ composée essentiellement d'étudiants ‑ au moment où celle-ci entrait à l'intérieur du cimetière de Santa Cruz. Sur les 2 000 personnes présentes, on a recensé, selon les estimations, entre 200 et 300 morts.

[24] Les résolutions du 23 mai 1989, 23 novembre 1989, 17 novembre 1994, 21 septembre 1995, 20 juin 1996, 12 juin 1997, 18 juin 1998. Sur le massacre de Dili et ses suites : résolutions du 21 novembre 1991, 9 juillet 1992, 10 mars 1994. Sur la capture, la détention et le procès de Xanana GUSMAO, résolutions du 17 décembre 1992, 21 janvier 1993 et 11 mars 1993. Sur le vingtième anniversaire de l'invasion, résolution du 15 décembre 1995.

[25] La rédaction de ce considérant n'est pas toutefois exempte de critique : la présence de l'adjectif vrai ne participe pas, à notre sens, à renforcer la crédibilité de l'affirmation.

[26] Résolution 966 (1991) et Directive 470 (1911).

[27] Déclaration sur le Timor oriental du 26 novembre 1991, 89e session.

[28] Position commune du 25 juin 1996, 96/407/PESC, JOCE, L 168 du 6 juin 1996.

[29] La deuxième action commune adoptée par l’Union européenne concernait l’envoi d’une mission d’observateurs pour les élections parlementaires de la Fédération de Russie (93/604/PESC). Depuis, elle n’a eu de cesse de multiplier les actions en matière d’assistance électorale.

[30] Bull. 1/2/1999, point 1.4.129.

[31] Bull. 11-1999, point 1.5.90.

[32] Position commune 1999/479/PESC, JOCE, L 188 du 21 juillet 1999.

[33] Commission européenne, Direction Générale Relations Extérieures, Direction Relations multilatérales et droits de l’homme, Note d’information mensuelle sur Droits de l’homme et démocratisation (Juillet 2001), 3 août 2001, 7/2001, p.9.

[34] Déclaration de la Présidence au nom de l’Union européenne sur le Timor oriental, Bruxelles, 31 août 2001, Bull. UE, 7/8 2001, PESC 33/34, point 1.6.33.

[35] La MINUTO était créée par le Conseil de sécurité le 11 juin 1999 par la résolution 1246 (1999).

[36] Voir la réponse du 7 mai 2001 de M. PATTEN formulée au nom de la Commission à la question écrite posée par l’euro-député Graham WATSON (EDLR) le 19 avril 2001 (JOCE, C318 E/230, 13 novembre 2001).

[37] Ce point est clairement établi par la Commission européenne elle-même : « La mission de l’Union Européenne travaillera en étroite coordination avec le PNUD/ATNUTO qui assure la responsabilité globale de la gestion du processus électoral pour le compte du Timor oriental », Commission européenne, Direction Générale Relations Extérieures, Direction Relations multilatérales et droits de l’homme, Note d’information mensuelle…, op. cit., p. 9.

[38] Cette politique déclaratoire a été accompagnée par des démarches opérationnelles tout aussi symboliques, comme le déplacement en Indonésie et au Timor de membres de la Commission ‑ nul déplacement par contre du Haut représentant de la PESC. Ainsi, Sir Leon BRITTAN, vice-président de la Commission, s’est rendu à Djakarta en avril 1999 ; tandis que M. NIELSON, membre de la Commission, s’y rendait en décembre afin d’être reçus tant par le Président indonésien, M. HABIBIE que par la vice-présidente, Mme Megawati SUKARNOPUTRI. M. NIELSON s’est également rendu au Timor oriental à la suite de sa visite officielle sur le territoire indonésien.

[39] Le Parlement européen récompense ici l’action d’un leader charismatique après que le Comité organisateur du Prix Nobel de la Paix ait décerné en 1996 cette distinction à José-Ramón HORTA et Mgr Bishop Carlos XIMENES BELO, évêque de Dili.

[40] Déclaration de la Présidence au nom de l’Union européenne sur le Timor-Ouest, Bruxelles, 7 septembre 2000.

[41] Déclaration de la Présidence au nom de l’Union européenne sur Timor-Ouest, les Moluques et Aceh, Paris et Bruxelles, 20 septembre 2000.

[42] Déclaration de la Présidence au nom de l’Union européenne sur l’Indonésie, Bruxelles, 10 mai 2001.

[43] Déclaration de la Présidence au nom de l’Union européenne sur le tribunal spécial chargé de juger les violations des droits de l’homme perpétrées au Timor oriental, 21 août 2002, Bull. UE 7/8-2002, PESC (19/39). Elle se lit ainsi :

« L'Union européenne s'est félicitée de la mise en place du tribunal spécial chargé de juger les violations des droits de l'homme perpétrées au Timor-Oriental. Alors que le tribunal vient de rendre ses premiers verdicts, l'Union européenne souhaite faire la déclaration ci-après.

L'Union européenne suit avec attention les procès menés par le tribunal indonésien spécial pour les droits de l'homme au Timor-Oriental et elle est préoccupée par le fait que, jusqu'à présent, les procédures n'ont pas pris pleinement en compte les violences survenues au Timor oriental en 1999.

L'Union européenne note avec inquiétude le nombre limité de victimes qui ont été appelées à témoigner, ainsi que l'absence de témoins de la Minuto et d'observateurs indépendants qui se trouvaient au Timor oriental au moment des faits.

L'Union européenne note également que d'importants témoignages recueillis lors des enquêtes au Timor oriental n'ont pas été pris en considération en tant qu'éléments de preuve dans les affaires instruites par le tribunal spécial pour les droits de l'homme.

L'Union européenne craint que la crédibilité des verdicts du tribunal ne soit mise en doute si ces témoignages et éléments de preuve pertinents ne sont pas produits. En outre, l'Union européenne demeure préoccupée par le fait que la compétence du tribunal spécial pour les droits de l'homme est limitée.

Enfin, l'Union européenne entend souligner que traduire en justice les auteurs de graves violations des droits de l'homme et de crimes contre l'humanité constitue le seul moyen de renforcer la confiance dans le système judiciaire. L'Union européenne adresse un appel pressant aux autorités indonésiennes pour qu'elles garantissent un déroulement des procédures du tribunal qui soit conforme à l'État de droit et respecte pleinement les normes internationales dans le domaine des droits de l'homme.

Les pays d'Europe centrale et orientale associés à l'Union européenne, Chypre, Malte et la Turquie, pays également associés, ainsi que le Liechtenstein et la Norvège, pays de l'AELE membres de l'Espace économique européen, se rallient à la présente déclaration ».

[44] Intervention du Représentant permanent de la France au Conseil de sécurité des Nations unies au nom de l’Union européenne, New York, 29 septembre 2000.

[45] Rapport annuel de l’Union européenne sur les droits de l’homme, 2000, 165 p., spéc. p. 47.

[46] Session spéciale de la Commission des droits de l’homme sur la situation au Timor oriental, Genève, 23-27 septembre 1999.

[47] Position commune 1999/624/PESC, JOCE, L 245 du 17 septembre1999, p. 53.

[48] Il est libellé comme suit : « Lorsqu’une position commune ou une action commune adoptées en vertu des dispositions du traité sur l’Union européenne relatives à la politique étrangère et de sécurité commune prévoient une action de la Communauté visant à interrompre ou à réduire, en tout ou en partie, les relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, prend les mesures urgentes nécessaires. »

[49] Règlement (CE) du Conseil n°2158/1999, JOCE, L 265 du 13 octobre 1999.

[50] Concernant les liens entre les sanctions internationales et le droit communautaire, on citera par ordre alphabétique sans souci d’exhaustivité, les études suivantes : N. ANGELET, « La mise en œuvre des mesures coercitives économiques des Nations Unies dans la Communauté européenne », RBDI, vol. XXVI (1993), pp. 500-533 ; S. BOHR, « Sanctions by the United Nations Security Council and the European Community », EJIL, vol. 4 (1993), pp.256-268 ; J. FERRER LLORET, « El cumplimiento por la Unión Europea de las sanciones decicidas por el Consejo de seguridad », RDCE, vol. 8 (2000), pp. 453-490 ; R. FORNASIER, « Quelques réflexions sur les sanctions internationales en droit communautaire », RMCUE, n° 402 (1996), pp. 670-677 ; F. NAUD, « L’embargo : une valse à trois temps. Nations Unies, Union européenne et Etats membres », RMCUE, n° 404 (1997), pp. 25-33 ; A. OLESTI RAYO, « Algunos cuestiones sobre la adopción de sanciones económicas por la Comunidad europea contre la República Federativa de Yugoslavia », RDCE, vol. 1 (1997), pp.195-213 ; S. KARAGIANNIS, « Sanctions internationales et droit communautaire. A propos du règlement 1901/98 sur l’interdiction de vol des transporteurs yougoslaves », RTDE, vol. 35 (1999), pp.363-394 ; .

[51] L'application de l'article 301 T.CE comme celle de l'article 60 T.CE suit le même processus. Elle se trouve conditionnée par l'adoption préalable d'une position ou d'une action commune selon les dispositions pertinentes de la PESC. Autrement dit, le mécanisme débute avec une décision de la structure intergouvernementale et son exécution ultérieure dans le cadre communautaire à charge pour le Conseil d'adopter les « mesures urgentes nécessaires » à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. L'article 301 T.CE apparaît ainsi comme une passerelle qui connecte le pilier PESC avec le pilier communautaire d'intégration, de telle manière que l'intervention de la structure de coopération précède dans le temps l'action communautaire et, en outre, la soutient juridiquement. Dit autrement, l'action communautaire est conditionnée par la décision intergouvernementale (action ou position commune), le Conseil étant en outre tenu (emploi de l'indicatif) d'agir. Le libellé de l'article 60 est quant à lui plus souple à l'égard de la marge de manœuvre octroyée au Conseil puisqu'il « peut » prendre les mesures nécessaires. Son action est donc ici potestative et non impérative.

[52] L. BALMOND, « Les relations Union européenne-ASEAN », Approches-Asie, Université de Nice Sophia Antipolis et Institut du droit de la paix et du développement, 1997, Economica, pp. 1-22.

[53] X. TRACOL, « Justice pour le Timor oriental », L’Observateur des Nations Unies, n° 9, 2000, pp. 121-138.

[54] V. sur cette question l’article de H. STROHMEYER, « Collapse and reconstruction of a judicial system : the United Nations Missions in Kosovo and East Timor », The American Journal of International Law, 2001, Vol. 95, pp. 46-63.

[55] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen « Développement de relations plus étroites entre l’Indonésie et l’Union européenne », COM (2000) 50 final, 2 février 2000.

[56] L. BALMOND, op. cit., pp. 18 et s.

[58] Déclaration de la Présidence au nom de l’Union européenne du 25 novembre 1999.

[59] La Commission dans sa communication du 2 février 2000 dégagé les grandes lignes de ce que devrait être l’action en faveur des droits de l’homme : « On pourrait envisager un dialogue permanent avec le gouvernement, des contacts réguliers avec la Commission nationale des droits de l’homme (KomNasHam) et avec les ONG, ainsi que des programmes visant à accroître la prise de conscience du problème des droits de l’homme et à renforcer les capacités institutionnelles de la société civile. Dans un pays de la taille de l’Indonésie, les améliorations ne se feront pas du jour au lendemain et sont subordonnées à la situation socio-économique et à la culture du pays ».

[60] C. MUSSO, « Les clauses droits de l’homme dans la pratique communautaire », Droits fondamentaux, n° 1, juillet-décembre 2001 (www.droits-fondamentaux.org).

[61] L-A. SICILIANOS, L’ONU et la démocratisation de l’Etat, Paris, Pédone, 2000.

[62] Communication du 2 février 2000, op. cit., p. 5.

[63] La commission note au point 531 de sa communication du 2 février 2000 : « La Commission a répondu favorablement à la demande de l’Indonésie de tenir à l’avenir des réunions régulières des hauts fonctionnaires comme c’est déjà le cas avec la Thaïlande et les Philippines ».

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Mode officiel de citation :

BURGORGUE-LARSEN Laurence. - « Le « réalisme » diplomatique dans les relations extérieures de l'Union européenne : le cas du Timor oriental ». - Actualité et Droit International, février 2003. (http://www.ridi.org/adi).