Actualité du droit international de la santé :

Nucléaire et santé publique

par Michèle Poulain (21 juin 2002)

Les conséquences de l’explosion du réacteur de Tchernobyl le 26 avril 1986 n’ont pas fini de s’étendre et de se révéler, bien au contraire. L’année qui va du quinzième au seizième anniversaire de l’accident est à cet égard marquée par plusieurs étapes importantes, étapes qui concernent de nombreux aspects de la question : sanitaire et humain, juridique, judiciaire.

1. - Le volet sanitaire et humain : un bilan contrasté

Les conséquences sanitaires de l’accident dans les pays les plus exposés et dans les régions à contamination plus diffuse font l’objet de bilans réguliers, en dépit des difficultés qui entravent le rassemblement et l’analyse des données qui concernent des millions de personnes dispersées. En France, deux organismes travaillent à titre principal sur cette question : l’Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN)[1] et l’Institut de Veille sanitaire (InVS)[2]. Au plan international par ailleurs viennent d’être publiés les résultats de l’étude menée conjointement par le PNUD et l’UNICEF, avec la participation de l’OMS et celle du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA), afin d’élaborer une stratégie pour les années à venir[3] relativement aux populations les plus touchées de Russie, Bélarus et Ukraine. Deux points ressortent particulièrement.

- Pour identifier de manière certaine les conséquences de l’accident, il faudrait suivre sur leur vie entière les personnes exposées aux retombées. Dans les pays de l’ex-URSS tout d’abord, il s’agit des personnes présentes sur le site pendant les premières heures (personnels en service au moment de l’explosion et équipes de secours) ; « liquidateurs »[4] ; habitants des zones contaminées autour de la centrale et à l’époque évacués vers d’autres régions ; personnes habitant à l’heure actuelle sur des zones diversement contaminées. Il faudrait ajouter, en dehors de l’ex-URSS, les personnes s’étant trouvées sur le passage du nuage radioactif ou vivant à l’heure actuelle dans des régions où des conséquences sur l’environnement se font encore sentir. Il faudrait également étudier les générations suivantes et, pour finir, comparer en permanence les données obtenues avec des données relatives à une population générale vivant dans les mêmes conditions que celles du groupe étudié mais non soumise à l’irradiation[5]. C’est dire qu’il est impossible de réaliser des études fiables à 100 % et qu’en définitive il sera toujours scientifiquement difficile, sinon impossible, eu égard à l’existence d’une marge d’incertitude récurrente, de distinguer les pathologies dues à l’exposition aux rayonnements ionisants de celles qui relèvent d’autres facteurs, eux-mêmes multiples. En d’autres termes - point fondamental - le lien entre l’accident et les pathologies recensées restera toujours très difficile à établir[6].

- Le rapport PNUD/UNICEF quant à lui, part d’une double constatation : d’une part la dégradation continue de la situation des groupes de population les plus vulnérables des régions les plus concernées - taux élevé de cancers de la thyroïde chez des personnes qui étaient enfants ou adolescents en 1986, nombreux cas d’irradiation interne dus à la consommation d’aliments contaminés, troubles psychologiques ; d’autre part les interactions complexes entre questions de santé publique, d’environnement et de développement économique. Le rapport propose donc de modifier radicalement l’approche qui était retenue jusqu’ici pour aider les populations en faisant suivre la phase d’urgence axée sur le confinement du réacteur et l’attribution d’une aide humanitaire directe par une phase de relèvement[7], échelonnée sur une période de dix ans et fondée sur cinq principes : objectif final de prise en charge par elles-mêmes des populations concernées, approche globale de tous les besoins, priorité aux groupes les plus touchés et aux enfants, inscription de l’assistance dans une perspective de développement et recherche d’un effet de levier sur les initiatives prises par les trois pays les plus touchés eux-mêmes. Sur ces bases sont développés une vingtaine d’avant-projets qui doivent être étudiés, aux fins de réalisation, par les organisations internationales concernées et les autorités locales. A l’assistance pure et simple dont les caractéristiques ont été déterminées d’après des paramètres tirés de l’urgence immédiate doit donc succéder une mission, plus organisée et plus réfléchie, d’aide au relèvement inscrite dans le long terme et ayant pour objectif final la normalisation de la situation des personnes et des communautés affectées.

2. - Le volet juridique : diffusion des connaissances et « raison d’Etat »

Sur la base des travaux d’un scientifique suisse[8], l’ONG française « Sortir du nucléaire » a fait circuler en 1999-2000 une pétition ayant pour objet que la révision de l’accord OMS/IAEA (résolution WHA 12. 0 du 28 mai 1959) soit inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée mondiale de la santé en mai 2001. Commentant tout d’abord le texte de l’article I, paragraphes 2 - dont elle donne une version tronquée - et 3 de l’accord[9], la pétition[10] repose sur le postulat que « l’accord a empêché les milieux médicaux, et avant tout l’OMS, de témoigner haut et clair sur les conséquences sanitaires à court et long terme de cette catastrophe globale, étant donné que cela aurait nui aux intérêts vitaux de l’AIEA »[11]. En ce qui concerne le paragraphe 2, on peut faire les observations suivantes : le second membre de phrase, où les droits de l’OMS sont établis à égalité avec ceux de l’AIEA chacun dans son domaine, est omis ; par ailleurs, même si les formulations sont différentes, il est usuel, dans les accords signés par l’OMS avec d’autres organisations, que les compétences propres de chacun des organismes soit mentionnées comme devant être respectées[12]. En ce qui concerne le paragraphe 3, interprété comme interdisant à l’OMS de diffuser des connaissances qui seraient en contradiction avec les objectifs de l’AIEA, l’amendement demandé consiste à changer la formulation de « la première consulte la seconde » en « la première informe la seconde ». Là encore l’interprétation donnée au texte de l’accord ne semble pas fondée car, aux termes de celui-ci chacune des parties peut tour à tour entreprendre un programme ou avoir un intérêt majeur à un programme entrepris par l’autre. Chacune peut alternativement consulter et être consultée[13]. On ne peut donc que souscrire à la Déclaration publiée par le Bureau de l’Information[14] de l’OMS précisant que « cet engagement n’implique en aucune façon une soumission de l’une des organisations à l’autorité de l’autre, remettant en cause leur indépendance et leurs responsabilités dans le cadre de leurs mandats constitutionnels respectifs ».

La pétition demande ensuite l’adjonction au texte de l’article III, paragraphe 1[15] de la mention « à l’exception des données concernant la santé publique et les effets des radiations sur la santé » soutenant que, conformément à la Constitution de l’OMS qui rappelle que l’information totale de l’opinion publique est l’une des conditions essentielles pour parvenir à la santé pour tous, la confidentialité doit être levée pour toutes les données concernant la santé publique et les effets des radiations sur la santé. On fera les observations suivantes : 1. La confidentialité « de certains documents », jamais précisés au demeurant, figure dans tous les accords consultés (OMS/ONUDI, OMS/FIDA, OMS/UNESCO, OMS/FAO, OMS/OIT)[16]. Il ne semble donc pas qu’une confidentialité particulière figure dans l’accord OMS/AIEA. 2. Pour l’OMS, cette clause est « une garantie normale contre la divulgation d’informations que les organisations concernées, OMS comprise, ont l’obligation juridique de protéger dans le cours de leurs travaux. Dans le cas de l’OMS cette clause s’applique par exemple à la protection des renseignements cliniques ou similaires de nature personnelle »[17]. Réitérant récemment cette position, le Secrétariat de l’Organisation a rappelé : « A la cinquante-quatrième assemblée mondiale de la Santé, les délégués ont examiné les relations de travail entre l’OMS et l’AIEA et l’accord de 1959 entre les deux organisations. Une étude interne de l’OMS a conclu que l’accord était conforme aux autres accords de ce type conclus avec des organisations du système des Nations Unies et était un cadre satisfaisant pour la poursuite des relations »[18].

Il semble qu’en effet cela soit le cas et qu’en réalité la question relève d’une autre problématique, celle du conflit entre raison d’Etat et intérêts de santé publique. Les spécificités du nucléaire civil et les incidences potentielles de l’utilisation de celui-ci sur la santé publique font-elles que l’accord OMS-AIEA aurait dû se démarquer des autres accords et comprendre notamment la restriction à l’article III demandée par la pétition ? Mais cela eut-il été concevable dans un domaine particulièrement sensible, sujet aux réactions les plus épidermiques, aux polémiques les plus dures et au développement de pratiques contestables dans lesquelles ni la santé publique, ni le respect des droits de l’homme, ni tout simplement la vérité scientifique ne trouvent leur compte[19] ? Mais ceci est une autre histoire…

3. - Le volet judiciaire : vers une reconnaissance de responsabilités ?

D’une part, des personnes ont une santé gravement altérée, depuis 1986, par des pathologies qui peuvent avoir été induites par l’accident[20]. Cela est certain. D’autre part, le lien de causalité, on l’a vu, est très difficile à démontrer : il se peut que ce lien existe, sans doute même est-ce probable, voire certain. Mais, à ce jour, et en l’absence d’études épidémiologiques fiables, croisées et … totalement publiées, ce n’est pas une certitude scientifiquement absolue. Dès lors, comment s’établissent les responsabilités éventuelles ?

En France une première série de 200 plaintes pour « empoisonnement » et « administration de substances nuisibles » a été déposée le 1^er mars 2001[21]. Ces plaintes ont donné lieu à l’ouverture d’une information judiciaire « pour atteinte involontaire à l’intégrité des personnes », information confiée à Marie-Odile Bertella-Geffroy, magistrat spécialisée dans les affaires sanitaires. Une deuxième série de plaintes, d’égale importance, a été déposée le 25 avril 2002[22]. Dans cette procédure, la Criirad s’est associée à l’association française des malades de la thyroïde. Le 26 février 2002, les ministères de l’environnement et de la santé, qui suivent chacun pour leur part les développements de la question[23], ont créé un groupe de travail commun chargé d’évaluer les conséquences sanitaires de la catastrophe. S’agissant du domaine nucléaire, et donc de risque exceptionnel[24], l’Etat verra-t-il sa responsabilité engagée sans qu’il puisse invoquer de cause d’exonération, du seul fait que, minimisant l’impact de la contamination sur son sol, il s’est abstenu de donner tout conseil à la population [25]?

Au plan international est particulièrement intéressant le récent arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Burdov c. Russie [26]. Anatoliy Burdov, ressortissant russe, fut appelé le 1^er octobre 1986 par les autorités militaires pour prendre part aux travaux organisés d’urgence sur le site de la centrale accidentée. Il y resta jusqu’au 11 janvier 1987 et eut rapidement des problèmes de santé que des experts reconnurent liés à sa présence sur le site de la centrale pendant plus de trois mois. Il se vit donc accorder une indemnisation. Celle-ci n’ayant toujours pas été versée en 1997, M. Burdov engagea une procédure devant le tribunal municipal de Shakhty, lieu de son domicile, contre le bureau de sécurité sociale de cette même ville. Celui-ci lui donna gain de cause et ordonna le paiement de l’indemnité ainsi que de pénalités. Dans un premier temps effectués, bien que d’un montant réduit, les versements furent suspendus et M. Burdov avisé que, faute de crédits, ceux-ci ne pouvaient plus être faits. Diverses procédures ayant échoué au plan local, M. Burdov introduisit une requête devant la Cour européenne des droits de l’homme le 20 mars 2000. Après communication officielle de cette requête à la Russie, les indemnités furent versées dans leur totalité le 5 mars 2001. La Cour jugea néanmoins la requête recevable en partie le 21 juin 2001 et rendit son arrêt le 7 mai 2002. Elle a reconnu à l’unanimité qu’il y avait eu violation de l’article 6 § 1 de la CEDH (droit à un procès équitable) et violation de l’article 1 du Protocole n°1 à la Convention (protection de la propriété). En conséquence, en application de l’article 41 de la CEDH (satisfaction équitable), la Cour a condamné la Russie à verser 3 000 euros à M. Burdov pour dommage moral.

Arrêt intéressant à plus d’un titre, puisqu’il s’agit de la première décision jamais prononcée par la Cour à propos de la Russie[27], la décision de la CEDH appelle les observations suivantes :

- S’agissant du lien de causalité, une différence a été reconnue de facto par les experts russes entre la population qui vit dans les régions contaminées et les personnes qui étaient présentes sur le site au moment de l’accident ou l’ont été à titre de « liquidateur ». En l’espèce, les troubles de santé de M. Burdov ont été directement imputés à sa participation aux travaux d’urgence entrepris après l’accident. 

- Bien qu’ayant effectué le paiement de l’intégralité de la somme qui avait été allouée au requérant, la Russie a néanmoins été condamnée. Ayant tout d’abord rappelé que « l’exécution d’un jugement ou arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie intégrante du  ‘procès’ aux fins de l’exigence relative au droit d’être entendu qui se trouve consacrée par l’article 6 »[28], la Cour a ensuite estimé que « l’impossibilité pour le requérant d’obtenir l’exécution de ces jugements, du moins jusqu’au 5 mars 2001, a constitué une atteinte à son droit au respect de ses biens qui découle de l’article 1 du Protocole n°1 »[29]. Pour la Cour, une autorité de l’Etat n’est donc pas fondée à se soustraire à ses obligations financières en invoquant le manque de crédits. Comme l’a fait justement observer le député russe Sergueï Kovaliev, « la Russie a proclamé son aspiration à être un Etat de droit, elle doit être prête à perdre un procès contre ses propres citoyens »[30]. On rappellera qu’on estime le nombre des liquidateurs à 600 000…

Des années encore seront sans doute nécessaires avant que l’on ait trouvé comment satisfaire au règlement des conséquences, contentieuses ou non, de l’accident de Tchernobyl. On voudrait croire néanmoins que  les solutions adoptées serviront de base à l’amélioration de la diffusion des connaissances scientifiques concernant les effets des radiations sur la santé, à la prévention des accidents et au traitement de leurs suites.

Michèle Poulain

21 juin 2002